เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2569 ผมในฐานะประธานคณะกรรมาธิการร่วมกันเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติล้มละลาย (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. ได้แถลงผลการพิจารณาร่างกฎหมายสำคัญฉบับนี้ ซึ่งเป็นร่างกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภามีความเห็นแตกต่างกันในบางมาตรา จึงต้องตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกันของทั้งสองสภาขึ้นมาหาข้อยุติ

ร่างกฎหมายฉบับนี้มีเป้าหมายเพื่อปรับปรุงกระบวนการฟื้นฟูกิจการให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน ช่วยให้กิจการขนาดย่อมเข้าถึงกระบวนการได้ง่ายขึ้น มีระบบฟื้นฟูแบบเร่งรัด และที่สำคัญที่สุดคือ เปิดโอกาสให้ลูกหนี้ที่เป็นบุคคลธรรมดา รวมถึงข้าราชการ ได้มีโอกาสปรับโครงสร้างหนี้โดยไม่ต้องตกเป็นบุคคลล้มละลายทันที

ทำไมกฎหมายล้มละลายต้องปรับให้ทันเศรษฐกิจและสังคม

ที่ผ่านมา เมื่อบุคคลธรรมดาประสบปัญหาหนี้สินจนไม่อาจชำระได้ ทางออกตามกฎหมายแทบจะมีเพียงการถูกฟ้องล้มละลาย ซึ่งไม่ได้กระทบเฉพาะทรัพย์สิน แต่ยังกระทบสถานะทางสังคม โอกาสในการประกอบอาชีพ และในกรณีของข้าราชการ อาจหมายถึงการต้องพ้นจากราชการ ขณะที่กระบวนการฟื้นฟูกิจการตามกฎหมายเดิมก็มีต้นทุนสูงและซับซ้อน จนกิจการขนาดเล็กจำนวนมากเข้าไม่ถึง

ผลที่ตามมาคือ ลูกหนี้ที่ยังมีรายได้และยังมีศักยภาพจะลุกขึ้นใหม่ได้ กลับถูกผลักออกจากระบบเศรษฐกิจ เจ้าหนี้เองก็ได้รับชำระหนี้คืนน้อยกว่าที่ควร และสังคมโดยรวมต้องสูญเสียกำลังการผลิตไปโดยไม่จำเป็น การแก้ไขกฎหมายครั้งนี้จึงเป็นการเปลี่ยนมุมมองจากการลงโทษลูกหนี้ ไปสู่การให้โอกาสฟื้นฟูอย่างมีเงื่อนไขและเป็นธรรมต่อทุกฝ่าย

สรุปมติสำคัญของคณะกรรมาธิการร่วมกัน

คณะกรรมาธิการร่วมกันได้พิจารณาประเด็นที่สองสภามีความเห็นแตกต่างกันอย่างละเอียด และมีมติในมาตราสำคัญดังนี้

1. ร่างมาตรา 90/106 (3) (ข) มีมติเห็นชอบตามร่างของวุฒิสภาอย่างเป็นเอกฉันท์
2. ร่างมาตรา 90/116 (3) มีมติเห็นชอบตามร่างของวุฒิสภาด้วยเสียงส่วนใหญ่ โดยกำหนดระยะเวลาชำระหนี้ตามแผนสำหรับเจ้าหนี้มีประกันไว้ภายในยี่สิบปี
3. ร่างมาตรา 90/151 มีมติคงไว้ตามร่างของสภาผู้แทนราษฎร ด้วยคะแนนเสียง 8 ต่อ 2 ในการกำหนดความหมายของคำว่ารายได้ และเกณฑ์ไม่ต่ำกว่าหนึ่งแสนบาทสำหรับลูกหนี้ที่เป็นบุคคลธรรมดา
4. ร่างมาตรา 90/170 มีมติคงไว้ตามร่างของสภาผู้แทนราษฎร ด้วยคะแนนเสียง 7 ต่อ 5 ในกรณีที่ไม่ให้ข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้าง ต้องขาดคุณสมบัติเพียงเพราะเหตุเป็นบุคคลล้มละลาย

ผลการลงมติที่มีทั้งเอกฉันท์และเสียงส่วนใหญ่ สะท้อนว่าคณะกรรมาธิการได้ชั่งน้ำหนักอย่างรอบด้าน ทั้งการคุ้มครองสิทธิของเจ้าหนี้ ความมั่นคงของระบบสินเชื่อ และโอกาสในการเริ่มต้นใหม่ของลูกหนี้ โดยเฉพาะการกำหนดกรอบเวลายี่สิบปีสำหรับเจ้าหนี้มีประกัน ซึ่งเป็นการวางสมดุลให้ลูกหนี้มีเวลาเพียงพอในการชำระหนี้ตามแผน ขณะที่เจ้าหนี้ยังมีความชัดเจนว่าจะได้รับชำระคืนภายในกรอบเวลาที่แน่นอน

ความคืบหน้าและการบังคับใช้

ร่างกฎหมายฉบับนี้ได้รับความเห็นชอบอย่างท่วมท้นจากทั้งสองสภา ซึ่งแสดงให้เห็นว่าประเด็นการแก้ปัญหาหนี้เป็นวาระร่วมที่อยู่เหนือความแตกต่างทางการเมือง

1. สภาผู้แทนราษฎรลงมติเห็นชอบด้วยคะแนนเสียงเอกฉันท์ 444 ต่อ 0 เมื่อวันที่ 23 กันยายน 2569
2. วุฒิสภาลงมติเห็นชอบด้วยคะแนนเสียง 134 ต่อ 2
3. ขั้นตอนต่อไปคือการนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา และจะมีผลบังคับใช้เมื่อพ้นกำหนดหนึ่งร้อยแปดสิบวัน

ระยะเวลาหนึ่งร้อยแปดสิบวันก่อนกฎหมายมีผลใช้บังคับ เป็นช่วงเวลาสำคัญที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องเตรียมความพร้อม ทั้งการออกกฎหมายลำดับรอง การวางระบบรองรับคำร้อง และการสื่อสารให้ประชาชนเข้าใจสิทธิของตนเอง เพื่อให้กฎหมายที่ดีถูกนำไปใช้ได้จริงตั้งแต่วันแรก

ประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับ

สำหรับพี่น้องประชาชน ประโยชน์ที่จับต้องได้ชัดเจนที่สุดมีสามด้าน ด้านแรก ลูกหนี้บุคคลธรรมดาที่มีหนี้ไม่ต่ำกว่าหนึ่งแสนบาท จะสามารถเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูฐานะได้ แทนที่จะต้องถูกฟ้องล้มละลายเพียงสถานเดียว ด้านที่สอง ข้าราชการที่ผ่านกระบวนการฟื้นฟูจะไม่ต้องออกจากราชการเพราะเหตุล้มละลาย ทำให้ยังมีรายได้ประจำที่จะนำมาชำระหนี้ได้ต่อไป และด้านที่สาม กิจการขนาดย่อมจะเข้าถึงกระบวนการฟื้นฟูได้ง่ายขึ้นและรวดเร็วขึ้นผ่านระบบฟื้นฟูแบบเร่งรัด

กล่าวอีกนัยหนึ่ง กฎหมายนี้ไม่ได้ยกหนี้ให้ใคร แต่ให้เครื่องมือที่ทำให้คนที่ยังตั้งใจจะใช้หนี้ ได้มีทางเดินที่ชัดเจนและเป็นไปได้จริง

มุมมองทางวิชาการ: หลักการเริ่มต้นใหม่และคุณค่าของการฟื้นฟู

ในทางนิติศาสตร์ กฎหมายล้มละลายสมัยใหม่ตั้งอยู่บนหลักการเริ่มต้นใหม่ (Fresh Start) ซึ่งศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกาได้วางหลักไว้ในคดี Local Loan Co. v. Hunt เมื่อปี ค.ศ. 1934 ว่า กฎหมายล้มละลายมีเจตนารมณ์เพื่อให้ลูกหนี้ที่สุจริตได้รับโอกาสใหม่ในชีวิต โดยไม่ถูกภาระหนี้ในอดีตกดทับไปตลอด หลักการนี้ไม่ได้มองลูกหนี้เป็นผู้กระทำผิดที่ต้องถูกลงโทษ แต่มองว่าการปล่อยให้คนติดอยู่ในกับดักหนี้อย่างไม่มีทางออก เป็นความสูญเสียทั้งต่อตัวบุคคลและต่อเศรษฐกิจโดยรวม

ในเชิงเศรษฐศาสตร์ เหตุผลของการฟื้นฟูกิจการอธิบายได้ด้วยแนวคิดมูลค่ากิจการที่ยังดำเนินอยู่ (Going Concern Value) กล่าวคือ กิจการที่ยังดำเนินธุรกิจต่อไปได้มักมีมูลค่ามากกว่าการแยกขายทรัพย์สินเป็นชิ้น ๆ เมื่อชำระบัญชี การให้โอกาสฟื้นฟูจึงมักทำให้เจ้าหนี้ได้รับชำระหนี้คืนมากกว่า รักษาการจ้างงาน และรักษาห่วงโซ่ธุรกิจที่เกี่ยวข้องไว้ได้ แนวทางนี้สอดคล้องกับหลักการของธนาคารโลกว่าด้วยระบบล้มละลายและสิทธิเจ้าหนี้ลูกหนี้ที่มีประสิทธิภาพ และคู่มือการออกกฎหมายล้มละลายของคณะกรรมาธิการกฎหมายการค้าระหว่างประเทศแห่งสหประชาชาติ (UNCITRAL) ที่สนับสนุนให้มีกระบวนการฟื้นฟูควบคู่กับการชำระบัญชี

สำหรับกิจการขนาดเล็ก หลายประเทศได้พัฒนากระบวนการฟื้นฟูแบบเรียบง่ายและรวดเร็ว เช่น สหรัฐอเมริกาที่ออกกฎหมายปฏิรูปการฟื้นฟูกิจการขนาดเล็ก (Small Business Reorganization Act) เมื่อปี ค.ศ. 2019 เพื่อลดต้นทุนและระยะเวลาของกระบวนการ ซึ่งเป็นแนวคิดเดียวกับระบบฟื้นฟูแบบเร่งรัดในร่างกฎหมายของไทย นอกจากนี้ งานวิจัยด้านกฎหมายและเศรษฐศาสตร์ เช่น งานของจอห์น อาร์เมอร์ (John Armour) และดักลาส คัมมิง (Douglas Cumming) ยังชี้ว่า กฎหมายล้มละลายที่เปิดโอกาสให้เริ่มต้นใหม่มีความสัมพันธ์กับระดับการเป็นผู้ประกอบการที่สูงขึ้น เพราะคนกล้าลงทุนและกล้าลองมากขึ้นเมื่อรู้ว่าความล้มเหลวไม่ใช่จุดจบของชีวิต

สมดุลระหว่างสิทธิของเจ้าหนี้กับโอกาสของลูกหนี้

ต้องตระหนักว่ากฎหมายที่ดีต้องไม่เอนเอียงไปข้างใดข้างหนึ่ง หากคุ้มครองลูกหนี้มากเกินไป ระบบสินเชื่ออาจตึงตัวและผู้ที่เดือดร้อนที่สุดคือคนที่ต้องการกู้ยืมรายต่อไป แต่หากคุ้มครองเจ้าหนี้มากเกินไป คนจำนวนมากจะติดอยู่ในวงจรหนี้โดยไม่มีวันหลุดพ้น การพิจารณาของคณะกรรมาธิการร่วมกันจึงมุ่งวางกติกาที่ทำให้ลูกหนี้มีทางออกอย่างมีวินัยภายใต้แผนที่ศาลกำกับ และให้เจ้าหนี้มีความมั่นใจว่าจะได้รับชำระคืนอย่างเป็นระบบ