เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม 2569 ผมในนามของผู้เสนอร่างพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. ร่วมกับคณะจากพรรคภูมิใจไทย ได้อภิปรายสรุปการนำเสนอร่างกฎหมายในวาระที่หนึ่งต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร ก่อนที่สภาจะลงมติว่าจะรับหลักการของร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องทั้งสามฉบับอย่างไร
จากประสบการณ์ที่เคยบริหารงานในฐานะรัฐมนตรีที่กำกับดูแลกรมการขนส่งทางบกมาโดยตรง มีคำเตือนด้วยความห่วงใยต่อที่ประชุมว่า เป้าหมายสุดท้ายของระบบขนส่งคือความสะดวกและความปลอดภัยของประชาชน มิใช่การกระจายอำนาจออกไปตามลำพัง
การกระจายอำนาจเป็นเครื่องมือ ไม่ใช่ปลายทาง
การกระจายอำนาจเป็นเพียงเครื่องมือและเส้นทางไปสู่บริการที่ดีขึ้น แต่ปัญหาการเดินทางและชีวิตของพี่น้องประชาชนไม่ใช่เรื่องที่เราจะนำความคาดหวังหรือจินตนาการที่สุ่มเสี่ยงมาลองผิดลองถูกได้ เพราะหากวางโครงสร้างกฎหมายผิดพลาด ผลลัพธ์ที่ได้จะไม่ใช่ความสะดวก แต่อาจเป็นโศกนาฏกรรมบนท้องถนนแบบที่เราเคยเผชิญมาแล้วในอดีต
จึงขอหยิบยกสามบทเรียนสำคัญจากประสบการณ์จริง มาเปรียบเทียบให้เห็นภาพชัดเจนระหว่างการบริหารจัดการที่เข้าใจระบบ กับการปล่อยให้ระบบขนส่งเดินไปตามยถากรรมโดยไม่คำนึงถึงระบบนิเวศการขนส่ง (Transport Ecology) ของประเทศ
สามบทเรียนจากประสบการณ์จริง
1. บทเรียนจากต่างประเทศ: วิกฤตระบบขนส่งกรุงลิม่า ประเทศเปรู
เมื่อครั้งที่เดินทางไปร่วมการประชุมเอเปกด้านการคมนาคม ณ กรุงลิม่า ประเทศเปรู ได้พบกับสภาพระบบขนส่งที่ตกอยู่ในวิกฤตร้ายแรง สาเหตุมาจากการที่รัฐบาลเปรูในขณะนั้นปล่อยให้มีการให้บริการขนส่งโดยสารอย่างเสรีโดยปราศจากการควบคุมโครงข่ายจากส่วนกลาง ด้วยความเข้าใจว่าการเปิดให้เอกชนนำรถตู้มาวิ่งอย่างเสรีคือการกระจายบริการให้ทั่วถึง
ผลที่เกิดขึ้นคือ กรุงลิม่าแทบสูญเสียระบบรถโดยสารประจำทางไปโดยสิ้นเชิง รถตู้ที่ให้บริการจำนวนมากเก่าและทรุดโทรม มีไอเสียและก๊าซคาร์บอนมอนอกไซด์รั่วเข้ามาในห้องโดยสาร แต่ประชาชนก็จำใจต้องใช้บริการเพราะไม่มีทางเลือก เมื่อเกิดอุบัติเหตุ ระบบประกันภัยก็ไม่สามารถคุ้มครองผู้เสียหายได้ ท้ายที่สุดประเทศเปรูต้องสูญเสียทั้งเวลาและงบประมาณมหาศาลในการสร้างระบบรถโดยสารเชื่อมต่อเมืองขึ้นมาใหม่ เพราะระบบเดิมแตกกระจัดกระจายจนควบคุมไม่ได้
2. บทเรียนในประเทศ: โศกนาฏกรรมรถตู้โดยสารระหว่างจังหวัด
ประเทศไทยเองก็เคยผ่านบทเรียนราคาแพงจากการแก้ปัญหาขนส่งอย่างไม่ลึกซึ้ง ในอดีตมีความพยายามเปิดให้รถตู้โดยสารวิ่งข้ามจังหวัดในระยะทางเกินหนึ่งร้อยถึงสองร้อยกิโลเมตร โดยนำรถยนต์บรรทุกสินค้ามาดัดแปลงเป็นรถตู้โดยสารสิบสามที่นั่ง
สิ่งที่ตามมาคือความสูญเสียที่เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่า ทั้งก๊าซคาร์บอนมอนอกไซด์ที่หมุนเวียนในห้องโดยสารจนผู้ขับขี่ง่วงซึมและเกิดอุบัติเหตุ ทั้งการติดตั้งถังก๊าซ LPG หรือ CNG ควบคู่กับน้ำมัน ซึ่งเมื่อเกิดการชนหรือครูดกับพื้นถนนก็เกิดเพลิงไหม้ลุกท่วมทั้งคัน โดยที่ผู้โดยสารไม่มีประตูทางออกฉุกเฉินให้หนีออกมาได้
ในมิติการเงิน ผู้ประกอบการจำนวนมากแบกรับเบี้ยประกันภัยไม่ไหว จึงทำเพียงประกันภัยชั้นสาม เมื่อเกิดอุบัติเหตุร้ายแรงเพียงครั้งเดียว ผู้ประกอบการก็ล้มละลาย ทิ้งภาระความรับผิดไว้ให้บริษัท ขนส่ง จำกัด (บขส.) ซึ่งต้องรับผิดชอบในฐานะผู้ได้รับอนุญาตเส้นทางที่มีรถร่วมบริการ จนเกิดภาระหนี้สินจำนวนมาก นอกจากนี้ รถตู้จำนวนมากยังไม่ยอมเข้าสถานีขนส่ง ทำให้ระบบขนส่งผู้โดยสารเสียหายทั้งระบบ
ในสมัยดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี จึงไม่อนุญาตให้รถตู้โดยสารวิ่งระหว่างจังหวัดโดยเด็ดขาด จนกระทั่งในยุคต่อมาได้มีการแก้ไขเชิงโครงสร้างอย่างจริงจัง ด้วยการยกเลิกรถตู้โดยสารระหว่างจังหวัด แล้วเปลี่ยนมาใช้รถโดยสารขนาดเล็กยี่สิบที่นั่งแบบหกล้อ หรือรถ Commuter ซึ่งมีความปลอดภัยมากกว่า มีทางออกฉุกเฉิน และไม่ต้องรอผู้โดยสารนาน ปัญหานี้จึงคลี่คลายลงได้ เพราะเรามองปัญหาให้ลึกถึงโครงสร้างที่แท้จริง
3. บทเรียนการบริหารจัดการสถานีขนส่งผู้โดยสาร
ในอดีต เมื่อมีการถ่ายโอนหรือให้ท้องถิ่นและเอกชนเข้ามาบริหารจัดการสถานีขนส่ง เราพบปัญหาในหลายพื้นที่ว่า ท้องถิ่นบางแห่งมีรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่ายจนไม่อาจรักษามาตรฐานของสถานีขนส่งไว้ได้ หรือผู้ประกอบการเอกชนบางราย เมื่อเห็นว่าการนำที่ดินสถานีขนส่งไปทำธุรกิจอื่นให้ผลกำไรมากกว่า ก็ละทิ้งสถานีขนส่งไปโดยไม่มีผู้รับช่วงต่อ
เมื่อท้องถิ่นดำเนินการต่อไม่ไหว หรือเอกชนทิ้งสถานี ผู้ที่ถูกทิ้งไว้ข้างหลังคือพี่น้องประชาชนผู้ใช้บริการ ซึ่งไม่มีที่พักรอรถ และการเดินทางต้องสะดุดหยุดชะงักในทันที ร่างพระราชบัญญัติของคณะผู้เสนอจึงกำหนดวาล์วความปลอดภัย (Safety Net) ไว้ในร่างมาตรา 6 อย่างรอบคอบ ว่าหากท้องถิ่นหรือเอกชนส่งคืนหรือไม่ดำเนินการต่อ กรมการขนส่งทางบกต้องมีอำนาจตามกฎหมายในการเข้าดูแล ดำเนินการแทน หรือรับคืนมาบริหารจัดการได้ทันที เพื่อให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนดำเนินต่อไปได้โดยไม่หยุดชะงัก
มุมมองทางวิชาการ: บทเรียนจากระบบขนส่งไร้การกำกับและการแข่งขันที่ทำลายตัวเอง
กรณีของกรุงลิม่าเป็นตัวอย่างที่ถูกอ้างถึงบ่อยในงานวิชาการด้านการขนส่งในเมืองของประเทศกำลังพัฒนา งานศึกษาเรื่องการขนส่งนอกระบบ (Informal Transport) ของโรเบิร์ต เซอร์เวโร (Robert Cervero) ที่จัดทำให้โครงการตั้งถิ่นฐานมนุษย์แห่งสหประชาชาติ ชี้ว่า รถโดยสารขนาดเล็กที่เกิดขึ้นเองตามกลไกตลาดสามารถเติมช่องว่างของบริการได้ในระยะสั้น แต่หากปราศจากการกำกับดูแล มักนำไปสู่ปัญหาความปลอดภัย มลพิษ การจราจรติดขัด และคุณภาพบริการที่ต่ำ ในละตินอเมริกามีคำเรียกปรากฏการณ์นี้ว่าสงครามแย่งเหรียญ (Guerra del Centavo) ซึ่งหมายถึงการที่ผู้ขับขี่แข่งกันแย่งผู้โดยสารบนท้องถนนเพราะรายได้ผูกกับจำนวนผู้โดยสารรายคน จนความปลอดภัยถูกลดความสำคัญลง
ในทางเศรษฐศาสตร์การขนส่ง สภาพนี้สอดคล้องกับแนวคิดการแข่งขันที่ทำลายตัวเอง (Destructive Competition) ซึ่งเกิดขึ้นได้ในตลาดที่ต้นทุนการเข้าสู่ตลาดต่ำและผู้ให้บริการแข่งกันด้วยการตัดราคา จนไม่มีใครลงทุนในความปลอดภัยและการบำรุงรักษา หลายเมืองในละตินอเมริกาจึงหันมาใช้ระบบรถโดยสารด่วนพิเศษ (Bus Rapid Transit) ที่รัฐกำกับเส้นทาง มาตรฐานรถ และการจัดเก็บค่าโดยสารอย่างเป็นระบบ ซึ่งกรุงลิม่าเองก็ได้เปิดให้บริการระบบ Metropolitano ตามแนวทางนี้ บทเรียนดังกล่าวยืนยันว่าการเปิดเสรีบริการขนส่งโดยไม่มีโครงข่ายและกติกากลาง ไม่ได้ทำให้บริการทั่วถึงขึ้น แต่กลับทำให้ระบบอ่อนแอลง
สำหรับบทเรียนเรื่องรถตู้โดยสารและสถานีขนส่ง หลักการด้านความปลอดภัยของยานพาหนะสากลให้ความสำคัญกับมาตรฐานการออกแบบตัวรถ เช่น ทางออกฉุกเฉิน โครงสร้างที่ทนแรงกระแทก และการติดตั้งระบบเชื้อเพลิงที่ได้มาตรฐาน ขณะที่ในมิติการบริหารสัญญาสาธารณะ การมีกลไกผู้ให้บริการสำรองเมื่อคู่สัญญาไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาได้ ถือเป็นหลักพื้นฐานของการบริหารความเสี่ยงในการให้บริการสาธารณะ เพื่อรับประกันความต่อเนื่องของบริการที่ประชาชนจำเป็นต้องใช้ในชีวิตประจำวัน
ข้อเสนอต่อสภาในการลงมติวาระที่หนึ่ง
อุทาหรณ์จากกรุงลิม่า บทเรียนรถตู้ระหว่างจังหวัด และปัญหาสถานีขนส่ง ล้วนสอนเราในเรื่องเดียวกันว่า การกระจายอำนาจต้องทำอย่างมีดุลยภาพและมีระบบรองรับ ไม่ใช่กระจายอำนาจออกไปตามลำพังจนขาดการเชื่อมโยงกับระบบนิเวศการขนส่งของประเทศ ด้วยเหตุนี้ จึงขอเสนอแนวทางต่อที่ประชุมดังนี้
- ขอให้สภาผู้แทนราษฎรลงมติรับร่างพระราชบัญญัติการขนส่งทางบกของคณะรัฐมนตรีเป็นร่างหลักในการพิจารณา
- ขอให้สภาลงมติรับร่างของคณะผู้เสนอจากพรรคภูมิใจไทย และร่างของท่าน สส.สุรเชษฐ์ ประวีณวงศ์วุฒิ กับคณะ เป็นร่างประกอบในการพิจารณาชั้นคณะกรรมาธิการวิสามัญในวาระที่สอง
แนวทางนี้จะทำให้เราสามารถนำข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น ปัจจัยความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ และกลไกคุ้มครองความปลอดภัยจากทุกร่าง มาหลอมรวมและตกผลึกร่วมกันในชั้นคณะกรรมาธิการ