ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ผมได้เสนอร่างพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. ในนามคณะผู้เสนอจากพรรคภูมิใจไทย เพื่อขยายอำนาจและหน้าที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามาดูแลระบบขนส่งสาธารณะได้อย่างเต็มที่ เป้าหมายของร่างกฎหมายฉบับนี้มีเพียงข้อเดียว คือการยกระดับคุณภาพชีวิตด้านการเดินทางของพี่น้องประชาชน ให้ได้รับบริการที่ทั่วถึงและตอบโจทย์ความต้องการในพื้นที่อย่างแท้จริง

จากประสบการณ์ในฐานะผู้ที่เคยกำกับดูแลกรมการขนส่งทางบกในตำแหน่งรัฐมนตรี เห็นได้ชัดว่า ปัญหาการเดินทางของประชาชนในแต่ละพื้นที่มีความแตกต่างกันมาก และคนที่เข้าใจปัญหาได้ดีที่สุดก็คือคนในพื้นที่นั้นเอง

หลักการและเหตุผลของร่างกฎหมาย

ร่างกฎหมายฉบับนี้ตั้งอยู่บนเหตุผลสำคัญสองประการ

1. แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 เพื่อรองรับการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีความชัดเจนและมีประสิทธิภาพ
2. ปรับให้สอดรับกับพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งกำหนดให้ท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ด้านการขนส่งและการวิศวกรรมจราจรอยู่แล้ว เพื่อให้ประชาชนได้รับบริการอย่างทั่วถึง

กล่าวคือ กฎหมายกระจายอำนาจได้มอบหน้าที่ด้านการขนส่งให้ท้องถิ่นมานานกว่ายี่สิบปีแล้ว แต่กฎหมายขนส่งทางบกซึ่งตราขึ้นก่อนหน้านั้นยังไม่ได้ปรับตามให้สอดคล้อง ทำให้ท้องถิ่นจำนวนมากมีหน้าที่แต่ขาดเครื่องมือทางกฎหมายที่ชัดเจนในการลงมือทำ

สาระสำคัญรายมาตรา

1. ร่างมาตรา 1 กำหนดชื่อของกฎหมายว่า พระราชบัญญัติการขนส่งทางบก (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ….
2. ร่างมาตรา 2 ให้ใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป
3. ร่างมาตรา 3 แก้ไขเพิ่มเติมอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัด ให้สอดคล้องกับการจัดบริการในระดับพื้นที่
4. ร่างมาตรา 4 กำหนดให้การกำหนดสถานที่ และการจัดให้มีหรือจัดตั้งสถานีขนส่ง ต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษา เพื่อความโปร่งใสตามหลักนิติธรรม
5. ร่างมาตรา 5 แก้ไขเพิ่มเติมคุณสมบัติของผู้ขอรับใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทาง การขนส่งไม่ประจำทาง และการขนส่งโดยรถขนาดเล็ก
6. ร่างมาตรา 6 ซึ่งเป็นมาตราสำคัญว่าด้วยการบริหารจัดการสถานีขนส่ง แก้ไขเพิ่มเติมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ดำเนินการสถานีขนส่งได้ ปรับปรุงเกณฑ์การขออนุญาต และเพิ่มบทบัญญัติรองรับกรณีที่ผู้ได้รับมอบหมายไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้หรือทิ้งสถานีขนส่ง

ปรัชญาหลัก: ประชาชนผู้รับบริการคือศูนย์กลาง

หัวใจของร่างกฎหมายฉบับนี้คือปรัชญาการบริการสาธารณะที่ยึดประชาชนผู้รับบริการเป็นศูนย์กลาง (Citizen-Centric) การกระจายอำนาจไม่ใช่เป้าหมายสุดท้าย แต่เป็นเพียงเส้นทางและแนวทางที่จะนำไปสู่บริการสาธารณะที่ดีขึ้น หากกระจายอำนาจแล้วประชาชนไม่ได้รับบริการที่ดีขึ้น ก็เท่ากับว่าเราหลงทาง

1. เปิดทางให้ท้องถิ่นเป็นผู้ให้บริการ

ประเด็นหลักของร่างกฎหมายคือการปลดล็อกให้ท้องถิ่นสามารถเป็นผู้ให้บริการ (Operator) จัดบริการรถโดยสารสาธารณะได้เอง โดยเฉพาะระบบรถป้อน (Feeder System) ที่เชื่อมชุมชนเข้ากับเส้นทางหลัก ซึ่งจะช่วยแก้ปัญหาที่ประชาชนจำนวนมากในต่างจังหวัดยังขาดแคลนรถสาธารณะสำหรับเดินทางไปโรงพยาบาลหรือสถานศึกษา และต้องพึ่งพารถส่วนตัวหรือรถรับจ้างที่มีค่าใช้จ่ายสูง

2. อำนาจกรรมการระดับจังหวัด และข้อระวังพิเศษสำหรับกรุงเทพมหานคร

ประเด็นรองคือการให้อำนาจแก่คณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัด ในการกำกับและเชื่อมโยงเส้นทางระหว่างท้องถิ่นต่าง ๆ ภายในจังหวัด เพื่อไม่ให้แต่ละท้องถิ่นจัดเส้นทางแบบต่างคนต่างทำ

อย่างไรก็ตาม มีข้อระวังที่สำคัญยิ่งเกี่ยวกับกรุงเทพมหานคร เพราะกรุงเทพมหานครเป็นศูนย์กลางการคมนาคมขนส่งของประเทศ (National Transport Hub) จึงไม่อาจพิจารณาหรือจัดการเหมือนจังหวัดทั่วไปได้ การจัดระเบียบเส้นทางในกรุงเทพมหานครและปริมณฑลต้องมองในมิติของระบบนิเวศการขนส่ง (Transport Ecology) ที่เชื่อมโยงเป็นเนื้อเดียวกันทั้งประเทศ หากตัดสินใจโดยมองเพียงขอบเขตการปกครอง อาจกระทบการเดินทางของประชาชนจากทั่วประเทศที่ต้องผ่านหรือเข้าออกเมืองหลวง

3. วาล์วความปลอดภัยของระบบสถานีขนส่ง

จากประสบการณ์ตรงเมื่อครั้งบริหารงานในฐานะรัฐมนตรีที่กำกับดูแลกรมการขนส่งทางบก เมื่อมีการถ่ายโอนสถานีขนส่งให้ท้องถิ่นหรือให้เอกชนเข้ามาดำเนินการ พบว่าในบางพื้นที่ ท้องถิ่นประสบปัญหาการเงินจนไม่อาจบริหารต่อได้ หรือเอกชนเห็นว่าธุรกิจอื่นให้ผลกำไรมากกว่าจึงละทิ้งสถานีขนส่ง ผู้ที่เดือดร้อนที่สุดคือประชาชนที่ต้องใช้บริการทุกวัน

ร่างกฎหมายฉบับนี้จึงกำหนดให้มีวาล์วความปลอดภัยไว้ในร่างมาตรา 6 หากท้องถิ่นหรือเอกชนส่งคืนหรือไม่ดำเนินการต่อ กรมการขนส่งทางบกต้องมีอำนาจรับคืนและเข้าบริหารจัดการแทนได้ทันที เพื่อไม่ให้บริการสาธารณะที่จำเป็นต้องหยุดชะงักแม้แต่วันเดียว

มุมมองทางวิชาการ: หลักความใกล้ชิดประชาชนและการบูรณาการโครงข่าย

ในทางรัฐศาสตร์และการบริหารปกครองท้องถิ่น การมอบภารกิจด้านบริการสาธารณะให้ท้องถิ่นสอดคล้องกับหลักความใกล้ชิดประชาชน (Principle of Subsidiarity) ซึ่งกฎบัตรยุโรปว่าด้วยการปกครองตนเองของท้องถิ่น (European Charter of Local Self-Government) ปี ค.ศ. 1985 วางหลักไว้ว่า ภารกิจสาธารณะควรดำเนินการโดยหน่วยงานที่ใกล้ชิดประชาชนมากที่สุดเท่าที่จะทำได้ เพราะเป็นผู้ที่รู้ความต้องการของพื้นที่ดีที่สุด หลักการนี้ตรงกับแนวคิดของร่างกฎหมายที่ให้ท้องถิ่นเป็นผู้จัดบริการรถป้อนสำหรับการเดินทางในชีวิตประจำวัน

อย่างไรก็ดี งานวิชาการด้านการวางแผนการขนส่งก็ชี้ว่า ระบบขนส่งสาธารณะมีลักษณะเป็นโครงข่าย คุณค่าของแต่ละเส้นทางขึ้นอยู่กับการเชื่อมต่อกับเส้นทางอื่น ปัญหาการเดินทางช่วงแรกและช่วงสุดท้าย (First Mile and Last Mile) จะแก้ได้ก็ต่อเมื่อรถป้อนในพื้นที่เชื่อมต่อกับระบบหลักได้อย่างไร้รอยต่อ หลายมหานครในโลกจึงใช้รูปแบบหน่วยงานกำกับการขนส่งระดับภูมิภาคที่บูรณาการเส้นทาง ตารางเวลา และค่าโดยสารเข้าด้วยกัน ดังเช่นรูปแบบสมาคมการขนส่งร่วม (Verkehrsverbund) ที่เริ่มต้นที่เมืองฮัมบวร์ก ประเทศเยอรมนี เมื่อปี ค.ศ. 1965 แนวคิดนี้สนับสนุนข้อระวังที่ว่า กรุงเทพมหานครและปริมณฑลต้องถูกมองเป็นระบบนิเวศการขนส่งเดียวกัน ไม่ใช่ถูกแบ่งตามเส้นเขตการปกครอง

นอกจากนี้ ในทางเศรษฐศาสตร์สาธารณะ บริการขนส่งในพื้นที่ที่มีผู้โดยสารน้อยมักไม่คุ้มค่าในเชิงพาณิชย์ หลายประเทศจึงใช้กลไกภาระหน้าที่การให้บริการสาธารณะ (Public Service Obligation) ที่รัฐหรือท้องถิ่นกำหนดมาตรฐานบริการและสนับสนุนการเงินอย่างโปร่งใส เพื่อให้ประชาชนในพื้นที่ห่างไกลยังมีบริการที่จำเป็น บทเรียนนี้ยังสะท้อนว่าทำไมกลไกวาล์วความปลอดภัยในร่างมาตรา 6 จึงจำเป็น เพราะเมื่อบริการสาธารณะพึ่งพาแรงจูงใจทางธุรกิจเพียงอย่างเดียว ย่อมมีความเสี่ยงที่ผู้ให้บริการจะถอนตัวเมื่อไม่ได้กำไร

แนวทางการพิจารณาร่วมในสภา: หลอมรวมจุดแข็งของทุกร่าง

ในการพิจารณาวาระนี้ มีร่างกฎหมายเข้าสู่สภาทั้งหมดสามฉบับ ได้แก่ ร่างของคณะรัฐมนตรี ร่างของคณะผู้เสนอจากพรรคภูมิใจไทย และร่างของท่าน สส.สุรเชษฐ์ ประวีณวงศ์วุฒิ กับคณะ ขอแสดงความชื่นชมในความมุ่งมั่นของผู้เสนอทุกร่าง ซึ่งแต่ละร่างมีมุมมองเชิงเทคนิค ข้อเด่น และเจตนารมณ์ที่มุ่งหวังประโยชน์แก่ประชาชนเช่นเดียวกัน

จึงขอเสนอให้สภาลงมติรับหลักการในวาระที่หนึ่งของทั้งสามฉบับไปพร้อมกัน โดยใช้ร่างของคณะรัฐมนตรีเป็นร่างหลักในการพิจารณา ส่วนร่างของคณะผู้เสนอจากพรรคภูมิใจไทยซึ่งวางหลักให้ผู้รับบริการเป็นศูนย์กลาง ปกป้องระบบนิเวศการขนส่ง และมีกลไกคุ้มครองสถานีขนส่งไว้อย่างรอบคอบ รวมถึงข้อเด่นในสาระสำคัญของร่างท่าน สส.สุรเชษฐ์ และคณะ ให้นำมาหลอมรวมในชั้นคณะกรรมาธิการวิสามัญ