เมื่อวันที่ 11 มิถุนายน 2569 ผมได้อภิปรายในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ในวาระรับทราบรายงานสรุปผลการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ประจำปี 2567 และประจำปี 2568 ในฐานะผู้ที่ทำงานเป็นนักวิเคราะห์แผนและยุทธศาสตร์มาเกือบสิบปี ผมขอเน้นย้ำว่า ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 65 ยุทธศาสตร์ชาติเป็นเพียงกรอบแนวทางที่รัฐพึงจัดให้มี ไม่ได้มีบทลงโทษว่าหากไม่ทำตามแล้วจะมีความผิดทางอาญา และไม่ได้ผูกมัดตายตัวว่าต้องคงไว้ครบยี่สิบปีโดยห้ามแตะต้อง

บทเรียนจากอดีต: แผนยี่สิบปีกับความเป็นจริงของประเทศกำลังพัฒนา

ในอดีต ผมเคยอภิปรายคัดค้านและลงมติแพ้ในที่ประชุม เพราะเห็นว่าแผนยี่สิบปีเป็นเรื่องที่ประเทศกำลังพัฒนาอย่างเรานั้นทำได้ยากยิ่งในทางปฏิบัติ ลำพังแผนห้าปีก็เต็มกำลังแล้ว ประเทศที่สามารถบังคับใช้แผนระยะยาวได้จริงมักเป็นประเทศที่มีโครงสร้างอำนาจแบบรวมศูนย์สูง ตอนที่มีการจัดทำพระราชบัญญัติการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ผมก็ได้ทักท้วงว่าแผนเช่นนี้อาจกลายเป็นเครื่องมัดตราสังประเทศจนแกะไม่ออก เพราะร่างเสร็จก่อนที่รัฐธรรมนูญจะประกาศใช้ และยังไม่ได้รับฟังเสียงประชาชนอย่างกว้างขวางเพียงพอ

อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการยกร่างในขณะนั้นได้ยอมเปิดช่องไว้ในมาตรา 11 ให้สามารถทบทวนยุทธศาสตร์ชาติได้ทุกห้าปี หรือเมื่อสถานการณ์ของโลกเปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ ปัญหาที่แท้จริงจึงไม่ได้อยู่ที่ตัวกฎหมายแข็งทื่อจนแก้ไม่ได้ แต่อยู่ที่เราเชื่อกันไปเองว่ามันแก้ไม่ได้ จนไม่กล้าใช้กลไกที่กฎหมายเปิดทางไว้ให้

ใช้สามัญสำนึกและความรู้สึกของประชาชนเป็นเครื่องวัด

เมื่อนำรายงานผลสัมฤทธิ์มาพิจารณา ผมได้ใช้สามัญสำนึกและความรู้สึกของประชาชนเป็นตัววัดควบคู่กับตัวเลข โดยจำแนกความเห็นตามมิติต่าง ๆ ดังนี้

มิติด้านความอยู่ดีมีสุขของคนไทย รายงานระบุว่ามีพัฒนาการดีขึ้น แต่หากใช้สามัญสำนึกและความจริงใจพิจารณา ก็จะเห็นได้ว่าสภาพความเป็นจริงยังไม่ได้ดีขึ้นตามที่รายงานกล่าวอ้าง

มิติด้านขีดความสามารถในการแข่งขันและการกระจายรายได้ ผมเห็นด้วยกับรายงานที่ยอมรับว่าขีดความสามารถในการแข่งขันลดลงจริง แต่ไม่เห็นด้วยกับข้ออ้างที่ว่าการพัฒนาเศรษฐกิจและการกระจายรายได้ดีขึ้น

มิติด้านความเท่าเทียมและความเสมอภาคของสังคม รายงานชี้ว่าภาพรวมดีขึ้น ซึ่งผมไม่เห็นด้วยอย่างยิ่ง เพราะเพียงใช้ความรู้สึกของคนในสังคมเป็นเครื่องวัดก็ทราบได้ว่ายังไม่เป็นจริง

มิติด้านประสิทธิภาพการบริหารจัดการของภาครัฐ ผมเห็นด้วยอย่างยิ่งกับรายงานที่ยอมรับอย่างตรงไปตรงมาว่า การบริหารจัดการของภาครัฐปรับตัวแย่ลง

มุมมองทางวิชาการ: ข้อจำกัดของการวางแผนระยะยาวแบบรวมศูนย์

ในเชิงวิชาการด้านนโยบายสาธารณะ การวางแผนระยะยาวแบบกำหนดทิศทางตายตัวเผชิญข้อท้าทายสำคัญในโลกที่มีความผันผวน ไม่แน่นอน ซับซ้อน และคลุมเครือ ที่นักวิชาการเรียกรวมว่าสภาวะ VUCA นักเศรษฐศาสตร์อย่างฟรีดริช ฮาเยก เคยอธิบายปัญหาความรู้ (Knowledge Problem) ไว้ว่า ผู้วางแผนส่วนกลางไม่มีทางรวบรวมข้อมูลที่กระจัดกระจายอยู่ในสังคมได้ครบถ้วน การกำหนดเป้าหมายระยะยาวอย่างละเอียดจึงเสี่ยงที่จะล้าสมัยก่อนถึงเวลา แนวคิดการวางแผนสมัยใหม่จึงหันมาเน้นการวางแผนเชิงปรับตัว (Adaptive Planning) และการบริหารแบบยืดหยุ่นที่ทบทวนได้ตามสถานการณ์

ยิ่งไปกว่านั้น การวัดผลสัมฤทธิ์ด้วยตัวชี้วัดยังต้องระมัดระวังสิ่งที่เรียกว่ากฎของกูดฮาร์ต (Goodhart Law) ที่ว่า เมื่อตัวชี้วัดกลายเป็นเป้าหมายในตัวเอง มันจะหยุดเป็นตัวชี้วัดที่ดี เพราะหน่วยงานอาจมุ่งทำให้ตัวเลขดูดีโดยไม่สะท้อนความเป็นจริงที่ประชาชนสัมผัสได้ การที่ผมเสนอให้ใช้สามัญสำนึกและความรู้สึกของประชาชนมาประกอบการพิจารณา จึงเป็นการเตือนว่าตัวเลขในรายงานต้องถูกตรวจสอบด้วยประสบการณ์จริงของผู้คน มิใช่ยึดถือเป็นสัจธรรมโดยปราศจากการตั้งคำถาม

นอกจากนี้ หลักธรรมาภิบาลสมัยใหม่ยังเน้นความชอบธรรมเชิงประชาธิปไตยของแผนระยะยาว แผนที่จัดทำในบริบทหนึ่งย่อมต้องเปิดให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในภายหลังสามารถปรับแก้ให้สอดคล้องกับฉันทามติใหม่ของประชาชนได้ มิเช่นนั้นแผนจะกลายเป็นการผูกมัดเจตจำนงของคนรุ่นปัจจุบันด้วยการตัดสินใจของอดีต ซึ่งขัดกับหลักการที่ว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนในทุกยุคสมัย

ยุทธศาสตร์ชาติยี่สิบปีในเชิงโครงสร้าง: เจตนารมณ์และข้อจำกัด

ยุทธศาสตร์ชาติยี่สิบปีถูกออกแบบขึ้นด้วยเจตนารมณ์ที่จะให้ประเทศมีกรอบทิศทางการพัฒนาระยะยาวที่ต่อเนื่อง ไม่ผันผวนไปตามการเปลี่ยนรัฐบาลในแต่ละสมัย แนวคิดนี้มีเหตุผลรองรับในเชิงการบริหารการพัฒนา เพราะโครงการขนาดใหญ่หลายอย่าง เช่น โครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมหรือการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ล้วนต้องใช้เวลามากกว่าหนึ่งวาระการบริหารจึงจะเห็นผล อย่างไรก็ตาม จุดอ่อนสำคัญของการกำหนดกรอบที่ยาวนานถึงยี่สิบปีคือความเสี่ยงที่แผนจะล้าสมัยก่อนที่จะถึงปลายทาง โดยเฉพาะในยุคที่เทคโนโลยีและภูมิรัฐศาสตร์เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว

นี่คือเหตุผลที่ตัวพระราชบัญญัติการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติเองได้บัญญัติช่องทางสำหรับการทบทวนไว้ มิได้ตั้งใจให้แผนเป็นสิ่งตายตัวที่แก้ไขไม่ได้ การมีกลไกทบทวนสะท้อนความเข้าใจของผู้ร่างกฎหมายว่า แผนที่ดีต้องสามารถปรับตัวได้เมื่อสภาพแวดล้อมเปลี่ยนไป การเรียกร้องให้ใช้กลไกนี้จึงเป็นการทำงานภายในกรอบกฎหมาย มิใช่การล้มล้างยุทธศาสตร์ชาติแต่อย่างใด

โลกแห่งความผันผวน: เหตุใดแผนแบบตายตัวจึงเสี่ยง

นักวิชาการด้านการจัดการเชิงกลยุทธ์ใช้แนวคิดเรื่องสภาวะที่ผันผวน ไม่แน่นอน ซับซ้อน และคลุมเครือ ในการอธิบายสภาพแวดล้อมที่องค์กรและประเทศต้องเผชิญในปัจจุบัน ภายใต้สภาวะเช่นนี้ การวางแผนแบบกำหนดทุกรายละเอียดล่วงหน้าเป็นเวลานานมักให้ผลตรงกันข้ามกับที่ตั้งใจ เพราะเมื่อสมมติฐานที่ใช้ตั้งแผนเปลี่ยนไป แผนทั้งหมดก็อาจกลายเป็นข้อจำกัดที่ฉุดรั้งการปรับตัว แนวทางที่ได้รับการยอมรับมากขึ้นในปัจจุบันคือการวางแผนเชิงปรับตัว ซึ่งกำหนดทิศทางใหญ่ให้ชัด แต่เปิดพื้นที่ให้ทบทวนและปรับเปลี่ยนวิธีการเป็นระยะ

มีข้อสังเกตทางวิชาการอีกประการที่เรียกว่ากฎของกูดฮาร์ต ซึ่งกล่าวว่าเมื่อตัวชี้วัดใดกลายเป็นเป้าหมาย ตัวชี้วัดนั้นก็จะสูญเสียความหมายในการสะท้อนความเป็นจริง หากหน่วยงานต่างมุ่งทำงานเพียงเพื่อให้บรรลุตัวเลขที่กำหนดไว้ในยุทธศาสตร์ โดยไม่คำนึงว่าตัวเลขนั้นยังสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชนหรือไม่ ผลที่ได้ก็อาจเป็นความสำเร็จบนกระดาษที่ไม่ตรงกับความรู้สึกของผู้คน การทบทวนยุทธศาสตร์จึงเป็นโอกาสที่จะปรับตัวชี้วัดให้กลับมาสะท้อนความเป็นจริงอีกครั้ง

ความชอบธรรมเชิงประชาธิปไตยของการทบทวนแผน

ประเด็นที่ผมให้ความสำคัญอย่างยิ่งคือเรื่องความชอบธรรมเชิงประชาธิปไตย ยุทธศาสตร์ชาติฉบับปัจจุบันถูกจัดทำขึ้นในช่วงเวลาหนึ่งโดยคณะบุคคลกลุ่มหนึ่ง ขณะที่รัฐบาลและรัฐสภาชุดปัจจุบันมาจากการเลือกตั้งของประชาชน เมื่อผู้แทนที่ประชาชนเลือกเข้ามาเห็นว่าแผนบางส่วนไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงหรือความต้องการของประชาชนแล้ว การเสนอให้ทบทวนผ่านกลไกของรัฐสภาจึงเป็นการคืนอำนาจการกำหนดทิศทางประเทศกลับสู่กระบวนการที่ยึดโยงกับประชาชนมากขึ้น

การฟังเสียงของประชาชนในฐานะเครื่องวัดความเหมาะสมของนโยบายมิใช่เรื่องของประชานิยม หากแต่เป็นหัวใจของระบอบประชาธิปไตยแบบมีผู้แทน ที่ถือว่าผู้แทนต้องนำความต้องการและความเดือดร้อนของประชาชนมาแปรเป็นนโยบาย หากแผนระยะยาวกลายเป็นกำแพงที่ขวางกั้นการตอบสนองต่อเสียงเหล่านี้ การทบทวนก็เป็นสิ่งที่ทั้งชอบด้วยกฎหมายและชอบด้วยหลักประชาธิปไตย

ข้อเรียกร้อง: กล้าใช้มาตรา 11 เพื่อปรับแผนให้ทันโลก

โลกได้เปลี่ยนไปอย่างพลิกผัน ทั้งจากวิกฤตโรคระบาดและความขัดแย้งระหว่างประเทศ รัฐบาลชุดปัจจุบันมาจากการเลือกตั้ง ไม่ใช่รัฐบาลที่เป็นผู้เขียนแผนนี้ขึ้นมาตั้งแต่ต้น ประกอบกับเราต้องอยู่กับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไปอีกระยะหนึ่งกว่ากระบวนการจัดทำฉบับใหม่จะแล้วเสร็จ ผมจึงขอเรียกร้องให้ใช้อำนาจตามมาตรา 11 ของพระราชบัญญัติการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ เสนอต่อรัฐสภาเพื่อทบทวนและแก้ไขยุทธศาสตร์ชาติเสียที เรื่องนี้ไม่ได้มีโทษทางกฎหมาย แต่หากมีจังหวะให้เปลี่ยนแปลงเพื่อประโยชน์ของประเทศแล้วเราเลือกที่จะไม่ทำ เราเองนั่นแหละที่จะต้องทนอยู่กับความรู้สึกผิดที่ปล่อยให้โอกาสในการปรับปรุงประเทศผ่านเลยไป

หมายเหตุ: เรียบเรียงจากการอภิปรายในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 11 มิถุนายน 2569 เสริมด้วยกรอบวิชาการด้านนโยบายสาธารณะและการวางแผนเชิงกลยุทธ์